19 Aralık 2011
Değerlendirme: Ü. Serdar Serdaroğlu

Yakup Akkuş ile İstanbul Üniversitesi’nde tamamladığı “Osmanlı Taşra Maliyesinde Reform: Merkez-Taşra Arasındaki İdari-Mali İlişkiler ve Vilayet Bütçeleri (1864-1913)” başlıklı doktora tezi çerçevesinde, 1864-1913 yılları arasında merkez-taşra arasındaki idarî-malî ilişkiler ve vilayet bütçeleri üzerine konuşuldu.

Akkuş, sunumuna tez konusunu nasıl seçtiği, tezin hangi saikler üzerinden belirlendiğine değinerek başladı. Burada tez konusu belirleme aşaması, araştırılacak konu üzerinde kavramsal bir temel oluşturabilme ve bu bağlamda ortaya çıkan teorik çerçevenin şekillenmesi gibi konuların izahı araştırmacılar için güzel bir örnek olarak gösterilebilir. Bu anlamda Akkuş’un tez konusuna dair kararının Osmanlı maliyesi üzerine yapılan mevcut çalışmaların ekseriyetinin merkez maliyesi üzerine olduğu tespiti neticesinde alındığı söylenebilir. Buna göre Osmanlı taşra maliyesinin yeterince araştırılmamış olması ve bu anlamdaki dikkat çekici boşluk tezin yöntemsel yaklaşımının da “Osmanlı merkez maliyesine taşra’dan nasıl bakılacağı?” sorusu etrafında şekillenmesi sonucunu doğurmuştur.

Osmanlı taşrasındaki idarî yapıların malî anlamda nasıl bir özellik ihtiva ettikleri sorusuna cevap arayan bu çalışmada teorik anlamda “mahalli idare” ve “taşra idaresi” kavramları üzerinden kavramsal bir tercih yapılmaya çalışılmıştır. Günümüzde kullanılan “mahalli idare” kavramının bu çalışmada tercih edilmemesinin sebebi, araştırma dönemi olarak belirlenen 1864-1913 yılları arasında Osmanlı vilayet idarelerinin tüzel kişiliklerinin (idarî özerklik) bulunmamasıdır. Bu önemli hukukî statü gerçeği sunumda ve tez çalışmasında dillendirilen “Osmanlı taşra maliyesi” kavramının neden daha doğru bir kullanım olduğunu anlaşılır kılmaktadır.

Yöntemsel ve kavramsal çerçeveye ilaveten çalışma döneminin başlangıç ve bitiş tarihleri de belli teorik konuları temsil ediyor. Dönemsel olarak Osmanlı Devleti’nin merkez-taşra ilişkileri üzerinde sadece idarî anlamda değil mali anlamda da çeşitli düzenlemeler getiren 1864 tarihli ilk vilayet nizamnamesi ile başlayan tez, çalışmada “idarî bir dönüşüm” olarak tanımlanan ve 1913 yılında gerçekleşen vilayetlerin idari özerklik kazanmaları ile nihayetlendiriliyor. Ayrıca çalışmada Osmanlı merkez-taşra ilişkisi tasvir edilirken taşrayı temsilen Edirne, Selanik, Konya, Kastamonu, Aydın (İzmir), Hüdavendigar (Bursa), Erzurum, Halep ve Bağdat vilayetleri olmak üzere toplam 9 vilayet ele alınmaktadır. Bu vilayetler üzerinden bir değerlendirme yapma isteği, sözkonusu vilayetlerin Tanzimat Fermanı öncesinde de eyalet yapısı içerisinde olmaları ve büyük eyaletlerin merkezi konumunda olan köklü bir idari geçmişe sahip bulunmalarından kaynaklanmaktadır.

Osmanlı merkez bütçesinin %50’lik bir kısmını da açıklama imkânı veren bu 9 vilayet üzerinden yapılan değerlendirme ile Osmanlı mali reformlarının taşradaki yansımaları bu vilayetlerin bütçe rakamları vasıtasıyla ortaya konulmuştur. Osmanlı arşiv kayıtları çalışmanın temel kaynağıdır. Birincil kaynak anlamında hayli zengin bir muhteva içeren çalışmada, Osmanlı arşiv kayıtları dışında diğer arşiv kaynakları, özellikle bir kısım malî veriler için İngiliz ve Fransız arşiv kayıtlarına başvurulmuştur. Önemli bir taşra arşivi olan Rumeli Genel Müfettişi Hüseyin Hilmi Paşa’nın özel evrakından da yararlanılmıştır. Bunlara ilaveten İngiliz Parlamentosu yayınları, yerli ve yabancı gazeteler, matbu eserler ve raporlar, yerli ve yabancı görevlilerin hatıratları, gezi notları, Osmanlı döneminde yayınlanmış mecmualar ve istatistik yayınları kullanılan diğer birincil kaynaklardır.

Vilayet idarelerinin hukukî ve malî anlamda kamu yönetim sistemi içerisindeki konumunu ele alarak başlayan bu çalışma toplam dört bölümden oluşmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde merkez-taşra idaresindeki dönüşüm incelenmektedir. Bununla doğrudan ilişkili ikinci bölümde yer alan “mali tevzin” uygulamaları Osmanlı merkez-taşra malî ilişkilerinin temelini oluşturmaktadır. Bütçe sürecinin de tartışıldığı üçüncü bölümde Osmanlı vilayetlerinin bütçelerinin fazla verdiği yıllarda vilayet maliyesinin durumun aslında çok kötü olduğu ve vilayetlerden merkeze giden telgraflarda da bu durumun iletildiği tespit edilmiştir. Bu bilgiler ışığında çalışmanın son bölümünde vilayet bütçelerinin analizine yer verilmekle beraber durumun aslında nasıl olduğu anlaşılmaya çalışılmaktadır.

Vilayetlerin maliyesinin daha iyi anlaşılması için vilayet gelirleri ile giderlerinin zaman bakımından değerlendirilmesinin gereğine dikkat çeken Akkuş’a göre Osmanlı ekonomisinin temelinin Tarım sektörüne dayanması nedeniyle vergi gelirlerinin; aşar-ağnam örneğinde olduğu gibi; mali yılın başlangıcı sayılan Mart ayında toplanması imkânsızdır. Kış aylarından yeni çıkılması ile doğrudan irtibatlı bu hadise nedeniyle vilayetlerin gelirlerini toplayamadıkları aylardaki giderleri için merkezden yardım istemesi gerekiyordu. Bu durum taşra-merkez arasındaki telgrafların temel konusunu teşkil eder. Vilayet gelirlerinin tarıma dayalı olması ile giderlerin yılın ilk gününden itibaren oluşması arasındaki dengesizlik taşra maliyesinin durumunu olumsuz etkilemektedir. Bu, gelir gider arasındaki dengesizliğin yılsonuna kadar aylık bazda değerlendirildiğinde açık vermesinin sebebini izah eder. Dolayısıyla yıl içerisinde ortaya çıkan bu gelir-gider dengesizlikleri dikkate alınmadan, vilayetlerin sadece bütçe verilerine ve kesin hesap sonuçlarına bakarak mali performansları hakkında yorum yapmak, eksik ve hatalı sonuçlara yol açacaktır.

Çalışmanın temel sonuçlarına gelince, bunu idarî ve malî olmak üzere iki kısımda özetlemek mümkündür. 1913 yılına kadar Osmanlı vilayetleri tüzel kişiliğe sahip olmadıkları için Osmanlı taşra idareleri için “mahalli idare” kavramını kullanmanın teorik olarak bir karşılığı yoktur. Osmanlı taşra idaresi adem-i merkeziyet temelinde değil tevsi-i mezuniyet ilkesine göre faaliyetlerini sürdürmüş, kısacası merkez taşraya idarî alanda özgürlük tanımamış; belirlenen hukukî çerçevede taşra idarelerinin yetkilerini kimi zaman genişletip kimi zaman da daraltarak kendi kontrolü içerisinde tutmaya çalışmıştır.

Osmanlı vilayet idareleri, gelir ve gider tahminlerinde bulunup, merkeze gönderdikleri tahmini vilayet bütçeleriyle genel bütçe hazırlık aşamasına aktif olarak katılmaktadır. Merkezden uzak, toplumsal yapısı diğer yerlerden farklı vilayetlerde taşra mülkî ve malî idaresi oturtulamadığı için malî uygulamalar başarısız olmuştur. Çalışmanın son iki bölümünde yapılan analiz sonuçlarına göre, taşra maliyesinde yaşanan en önemli sorunlardan biri de vergi konusunun tarımsal alandan servet ve gelir alanına taşınamamasıdır. Kağıt üzerinde yapılan birçok vergi reformunun taşradaki karşılığı; bitirilemeyen kadastro sayımları ve biriken bakaya sorununun Osmanlı taşra maliyesi üzerinde olumsuz etkileridir. Vergi tahsilatı işinde bir türlü organize olamayan ve taşrada malî bürokrasisini kuramayan merkezi hükümet vergi tahsilinde yine mültezimlere muhtaç kalmıştır.

Sonuçta idarî ve malî alanda kurumsallaşamayan merkezi idare, hareket alanını kısıtladığı ve gelişimine ön ayak olamadığı taşrayı dönem sonuna kadar kontrolü altında tutmaya çalışmıştır. Akkuş’un çalışmanın başında vurguladığı üzere, vilayet idarelerinin malî ve idarî özerkliğe sahip olmaması ve dolayısıyla taşra ve merkez maliyelerinin birbirine eklemlenmesi, malî bunalım dönemlerinde taşra ve merkez arasında karşılıklı olarak iki yönlü bir bozulma yaşanması ile sonuçlanmıştır. Bu dönemlerde merkezi maliyenin altyapısını oluşturan taşra maliyesindeki ani bozulmaların doğrudan merkeze yansıdığı görülmektedir. Malî performansları düşen vilayetler merkezi besleyemez hâle gelmişlerdir. Üstelik vilayetlerdeki artan masraflar ve azalan gelirler taşra idarelerinin kendi gelir ve giderleri değildir; hukukî olarak merkezi bütçeye aittir. Dolayısıyla bu olumsuzluklar da devlet bütçesi hanesine yazılacaktır. Tüm bu bilgiler ışığında, taşradan beslenen devletin ilgili dönemde malî durumu kötü olan vilayetlere yardım etmesinin zorlaştığı aşikârdır.